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从检察视角看“牢头狱霸”问题的成因与对策

常祯　屈玉霞


　　云南晋宁“躲猫猫”事件后，仅今年3月，全国各地就有数起在羁押犯非正常死亡事件发生，2月28日，陕西丹凤县高中生徐梗荣羁押期间离奇死亡，3月2日，海南省儋州第一看守所，犯罪嫌疑人罗静波被同监室数名羁押犯殴打致死，3月16日，湖南湘潭县犯罪嫌疑人胡奋强在审讯期间突然死亡……这一系列暴虐、反人道、漠视生命、严重危害司法公正和司法权威的恶性事件，引起了社会和民众的广泛关注，也引起了理论界和实务界的反思，面对“牢头狱霸”现象，检察权真的“失灵”了吗？笔者认为，“牢头狱霸”现象，并不是检察权“失灵”了，也不是我们的体制和机制出了问题，主要是检察机关和监管部门履行职责出了问题。下面,笔者结合基层工作实际，从检察视角对“牢头狱霸”现象成因及检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策谈谈自己的拙见。

一、“牢头狱霸”现象的成因

　　面对“牢头狱霸”，最高人民检察院姜建初副检察长坦然承认，“牢头狱霸”问题的确长期存在，从事审判工作多年的西南政法大学副教授肖晖在接受媒体采访时说，监所内被羁押者间施暴现象是普遍的，可见“牢头狱霸”并非是偶然现象，而有其滋生的土壤。“牢头狱霸”现象普便存在，这已成不容置疑的事实。

　　“任何事物的存在，必有其根源”。“牢头狱霸”也不例外。“求木之长，必固其根本，欲流之远，必浚其泉源”，要解决“牢头狱霸”问题，首先要找准其病根，查明其根源，才能对症下药。笔者认为，“牢头狱霸”滋生不断，其成因主要有二个方面：

　　一是监管部门管理不到位，是其产生的直接原因。监管部门负有维护监管场所安全、对被羁押犯管理、教育的职责。“牢头狱霸”现象频发，监管部门具有不可推卸的责任。羁押犯是在监管干警的监控之下的，只要加大监管力度，改进监管设备和技术，增加监管手段，就完全可以避免“牢头狱霸”的出现。监管场所之所以滋生“牢头狱霸”，与监管部门和监管干警监管民警的责任心不强、监管方法简单落后以及对被羁押者合法权力漠视和保护不力等方面有着直接的因果关系。“牢头狱霸”现象，监管干警不是不知道，而应是习以为常了，为何放任不管，任凭“牢头狱霸”在眼皮底下继续施恶行暴呢？莫非就是通过“以魔降魔、以恶治恶”实现“无为管理”的目的而已，而这种“无为管理”已成为监管部门的“潜规则”。笔者认为，管理懈怠、监管不作为是“牢头狱霸”现象产生的直接原因。

　　二是监所检察部门监督不力、监督不到位，是其产生的间接原因。法律赋予检察机关对监管场所执法活动是否合法履行法律监督职责。监所检察部门负有保障监管工作严格依法进行、对监管部门渎职侵权案件查处、维护监管场所安全和稳定、保障刑事诉讼活动顺利进行的法律职责。但在司法实践中，监所检察部门对监管场所和监管干警在履行法律监督职责时，存在两大误区，导致监所检察法律监督不力、监督不到位：

　　一是对监管场所注重事后监督，事前、事中监督不到位是监所检察工作的第一大误区。实践中，监所检察部门对监管部门和监管干警的履行法律监督，主要侧重于事后监督，而对事前、事中监督不到位，没有形成全方位、实质性监督。监管干警的渎职侵权行为只有造成严重后果且构成犯罪，才会引起监所检察部门的重视而启动法律监督，而对日常执法工作缺少应有的监督，对没有造成严重后果的一般违法渎职侵权行为，也往往会基于“搞好检监关系”、“加强协作配合”、怕“得罪”等因素而听之任之，从而在某种程度上致使监所检察监督流于形式，使监管部门“无为管理”的“潜规则”没有履行应有的法律监督，从而为“牢头狱霸”滋生埋下隐患。

　　二是对监管干警“不作为”渎职不以违法犯罪行为认定，是监所检察工作的第二大误区。仅从事后监督来讲，监所检察部门对监管部门干警 “作为” 性渎职侵权行为还履行一定的法律监督职责（从各地近几年来查处的监管场所渎职侵权犯罪就可说明这一点），而对监管部门干警“不作为”渎职则缺乏应有惩治，从而导致对此类问题法律监督的缺位。“不作为”通俗地理解，就是不干事，在其位不谋其政，不履行法定职责，这种“不作为”本身就是违法，重者构成犯罪。而实践中，监管干警“不作为”违法行为是检察机关的“监督盲区”，“牢头狱霸”恰恰就是在这种“监督盲区”导致的“不作为”违法监管下形成的。从这个意义讲，“牢头狱霸”问题深层次根源还是在检察机关。因此，笔者认为，监所检察部门监督缺位、监督不力是“牢头狱霸”现象产生的间接原因。

二、检察机关解决“牢头狱霸”问题的对策

　　“牢头狱霸”给检察机关公正司法形象造成了不可弥补的损害，打击“牢头狱霸”，是检察机关应有的职责，义不容辞。值得欣慰的是，对于“牢头狱霸”，最高人民检察院联合公安部已印发《全国看守所监管执法专项检查活动方案》，全面开展排查严惩专项行动。但“冰冻三尺非一日之寒，滴水穿石非一日之功”，从“牢头狱霸”“历史悠久，古今中外概莫能外”足以说明“牢头狱霸”问题的复杂性，面对“牢头狱霸”，如果只是出了问题后突击排查、突击整治，解决不了根本问题，也许专项检查一结束，“牢头狱霸”照样死灰复燃。因此，笔者认为，当前检察机关要彻底解决“牢头狱霸”问题，就要在其产生的根源上下功夫：

　　一是要“找准病因”。检察机关要认真分析“牢头狱霸”问题存在的深层次原因，要认真研究法律监督工作中存在的疏漏，分析查摆监所检察工作中监督不力、监督不到位的工作现状，从而做到有的放矢、对症下药。

　　二是要强化监督措施。检察机关要进一步重申监所检察职能，强化对监管活动的动态和全方位监督，确保监督不留“盲区”，积极构建打击与预防双管齐下的监所检察长效机制，形成高压态势，让监管场所内部的不良分子不敢也不能妄动。

　　三是要理清关系。检察机关要正确认识与监管部门的监督与被监督关系，避免其它因素对监督权实施的影响。做到事前预防，事中监督，事后严查。强化对监管干警渎职侵权行为的查处力度，尤其是不作为渎职行为更要加强防范、严厉查处。对于监管干警违法失职、渎职侵权行为，该查办的查办，该纠正的纠正，树立监督不力、有案不查就是渎职的意识，依法积极开展监所检察法律监督工作，避免“牢头狱霸”在监管干警的漠视、失职下滋生。
　
　　四是要充分发挥检察机关的法律监督权，通过检察建议等切实有效的监督方式，从对监管干警的行为方式、行为过程及行为结果的监督延伸到对监管部门的监管制度、监管场所、监管设施装备、监管工作措施等各个方面，通过履行法律监督职能，配合做好完善监管部门监管制度、合理配置监管资源、有效制定工作措施、建立安全的监管场所，确保监管部门软硬件建设符合监管标准和要求。








作者单位：

* 常祯：甘肃省酒泉市人民检察院
* * 屈玉霞：甘肃酒泉职业技术学院




山东省青岛市人民政府


青岛市引进国外人才工作暂行规定
市政府

第一章 总则

第一条 为做好引进国外人才工作，根据国家有关规定，结合我市实际情况，特制定本规定。

第二条 引进国外人才是指聘请国外各类技术和管理专家到我市工业、交通、农业、商业、旅游、医药卫生、基本建设、科研机构等事业单位，从事科技咨询、技术指导或担任顾问等工作。受聘专家可以是在职人员，也可以是退休后仍能胜任工作的人员。

第三条 邀请国外专家、学者来青短期讲学进行一般性学术访问和交流，参加国际性会议和业务洽谈，以及根据进口设备合同来青进行安装、调试设备工作的国外专家，均不适用本规定。

第四条 引进国外人才工作由市科技领导小组统一领导，日常工作由市引进国外智力办公室（以下简称“市引进智力办”）具体负责。其主要职责是：贯彻执行国家省、市引进国外智力工作的方针、政策、法规和规章；编制全市引进国外人才长远规划和年度计划；审定市属各部门自筹
资金引进国外人才项目计划；组织协调有关部门实施计划项目；管理全市引进国外人才专项经费。

第五条 各县（市）、区人民政府和市政府各部门（包括行政管理公司）负责办理本地区、本系统引进国外人才工作的有关具体业务。

第二章 计划编制与管理

第六条 引进国外人才必须从各单位的实际需要出发，围绕我市国民经济和社会发展中的重点建设工程、重点技术改造工程、重大科技攻关项目，城市规划、开发建设，高技术和新兴科技领域，以及关键的生产工艺、技术，经营管理、经济开发等方面，有计划、有目的地引进国外专家
。

第七条 引进国外人才计划实行按项目审批的办法。凡拟引进国外人才的单位应从该项目的国内外水平、预计达到的经济效益和社会效益、本单位消化吸收国外先进技术的能力和条件等方面，认真论证立项的必要性和可行性。

第八条 凡需申请国家资助的引进国外人才项目，须由引进单位填写《引进国外技术、管理人才项目申请表》，报主管部门审查，经市引进智力办审核汇总报国家引进智力办审批。

第九条 经批准的引进国外人才计划项目，自批准之日起两年内有效，在执行期内需调整计划内容时，应按原申报程序重新报批。

第十条 各部门、各单位可利用各自的业务条件，开展引进国外人才工作，并依照本系统上级主管部门的有关规定办理申请和审批手续，但实施计划时，应报市引进智力办备案。

第三章 经费管理

第十一条 引进国外人才所需经费，属于基本建设、技术改造、科技攻关和新产品开发等项目的，在相应的项目费用中列支；属于其它方面的项目，在聘用单位的企业管理费或事业费、外事费、行政费中列支。

第十二条 对经费开支确有困难的单位，国家给予适当资助（包括外汇额度）。资助的开支范围限于专家来华的往返国际旅费和专家工薪。不支付专家工薪的项目，可支付专家在青岛的食宿等费用。资助的数额不得超过以上开支范围总数的百分之七十。

第十三条 企事业单位自有的留成外汇和调节外汇，可用于国家和市批准的引进国外人才项目，其使用范围与国家资助经费使用范围相同。

第十四条 聘用单位在执行计划前，应作出经费预算，同接待专家工作计划一并报市引进智力办。计划项目完成后，应作出经费决算报市引进智力办核准拨款。

第十五条 引进国外人才经费，必须专款专用，任何单位或个人不得擅自扩大开支范围和提高标准。对虚报、冒领或挪作他用的，要抽回拨款，并按照国务院的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第四章 工作管理

第十六条 经批准的引进国外人才计划下达后，聘用单位应与国外专家进一步商定有关具体的工作任务、必备的工作条件和来青岛的具体时间等事宜
专家在青岛工作三个月以上的项目，聘用单位须与专家签订书面协议，并将复印件报市引进智力办备案。

第十七条 专家到职前，聘用单位应在工作条件（场所、设备、工具、材料等）、配合专家工作的人员、专家的生活安排等方面，作好充分准备工作，并作出详细的接待计划和工作计划报市引进智力办。

第十八条 对受聘专家的技术保密工作，按照青岛市《关于科学技术保密实施细则》的有关规定执行。

第十九条 专家工作结束后，聘用单位应对其工作情况进行总结评定，填写《引进国外人才情况表》，必要时写出书面总结，连同经费决算表，一并报市引进智力办。

第二十条 对受聘专家的奖励、授予名誉称号应经市引进智力办审核后，报有关部门批准。

第五章 附则

第二十一条 本规定由市科学技术委员会负责解释。

第二十二条 本规定自发布之日起施行。



1989年1月7日