我国企业登记审批程序的问题及其改革
立民
企业登记审批,是登记主管机关依照法定条件和程序,对当事人的登记申请,予以审查核准,并公之与众,使其取得市场主体资格的强制性管理制度，是市场主体进入市场，获取营利性机会的基本前提，也是国家市场准入的首要环节。便捷高效的登记审批程序，对保障人们的经济权利，对市场经济主体基础的构建，具有极为重要的意义。
一、我国企业登记审批程序的主要问题
脱胎于计划经济体制的现行企业登记审批程序，是以层层审批、严格审查、多头登记、退出机制不健全为主要特征的行政许可机制。
（一）在审批环节上，实行层层审批。企业登记审批作为依申请的行政许可行为，是当事人的申请行为与行政机关的许可行为的有机统一，相应地，企业登记审批程序包括两种具体程序：一是申请人进行的申请登记注册程序，二是有关行政机关对企业进行的核准登记注册程序。在我国，行政机关的审批程序被人为分成若干环节,即企业登记主管机关的核准登记程序以及登记主管机关以外的有关行政机关的审批程序。就非公司法人企业登记程序而言，企业在向登记主管机关申请法人登记之前，一般还需要由政府主管部门或政府授权部门或行业归口管理部门进行审批（即前置审批）。就公司登记程序而言，现行公司法虽然确立了直接登记为主、审批设立为辅的原则，但仍以法律、行政法规的形式保留了大量的行政审批（公司法第8条、第11条），特别是行业经营资格的审批。从而，形成了企业登记过程中层层审批的状况。
（二）在审查方式上，突出严格审查。无论是主管部门就企业的产品、经营业务是否符合社会需要和行业发展要求，以及就能源、交通运输、原材料、资源供应条件的审核；或行业归口管理部门的集中归口审批；或国家授权部门对专卖或专营企业进行的资格审查；还是其他一些部门审查同意，每一个环节对企业经营资格的取得，都具有实质性的意义。就企业登记主管机关的内部程序而言，实质性审查的色彩也极为浓重。《企业法人登记管理条例施行细则》第55条即明确规定，登记主管机关在审查当事人的登记申请时，要核实有关登记事项和开办条件。现行登记制度甚至要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，以满足严格审查的要求。
（三）在登记体制上，实行分散登记。一方面，工商行政管理机关依据《企业法人登记管理条例》、《公司法》、《公司登记管理条例》、《合伙企业法》、《合伙企业登记管理办法》、《个人独资企业法》、《个人独资企业登记管理办法》等法律、法规、规章对企业实施登记管理；另一方面，民政、编制等部门依据《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《事业单位登记管理暂行条例》等法规、规章对民办非企业单位、事业单位等实质上的市场主体实施登记管理。更为混乱的，在工商机关内部，企业登记机构、外资企业登记机构、个体私营企业登记机构、甚至部分市场管理机构、广告管理机构都在行使企业登记审批职能。登记管理体制呈现出事权分散，多头登记的局面，带有明显计划经济体制下行业归口管理的痕迹。
（四）严进宽出，退出机制不健全。吊销企业营业执照，是我国现行登记实践中强令企业解散的制度，众多的法律文件都规定了的吊销企业营业执照的行政处罚制度。企业被吊销执照后，自应进入清算程序，清算结束后，为注销登记，企业才能消灭，才能完全退出市场。由于吊销执照后的清算程序和注销登记程序很不完善，致使相当多的企业在营业执照吊销后，仍处于“半死不活”的状态。《公司法》第192条规定，“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭的，应当解散，由有关主管机关组织股东、有关机关及有关专业人员成立清算组，进行清算。” 国家工商行政管理局工商企字[1997]第183号文件认为，该条的有关主管机关是指依照国家法律、行政法规有权责令公司关闭的部门或机关，不包括公司登记机关。公司登记机关不负责对被吊销营业执照的公司的清算工作。实际上，企业改革后出现的许多企业是没有上级主管机关的。现行登记制度对吊销执照企业的放任态度，造成企业被吊销执照后，往往不去清算，不进行注销登记，营业执照和印章等证明企业主体资格的文件和证章也无法收回，更有甚者，一些企业因债务缠身等原因故意不参加年检，等着被吊销执照，借以逃避债务。
层层审批、严格审查、多头登记的登记制度直接导致了企业登记的环节多，期限长，既严重影响了市场准入的效率，又加大了企业的成本支出，挫伤了人们的投资积极性。市场退出机制的不健全，既对已然和未然的债权人的保护产生障碍，又会给市场带来更多的不确定性，导致市场的运营成本增加，最终既降低市场效率，又损害市场的安全机制。这种登记体制，已经不能适应经济市场化和全球化的要求。
二、企业登记审批程序问题的成因
现行企业登记审批程序存在的问题有着复杂的历史背景，是多种因素综合作用的结果。
（一）计划经济体制的历史惯性。20世纪50年代，生产资料私有制的社会主义改造完成后，国家实行计划经济。在计划经济下，企业不是独立的经济实体，不以追求利润最大化为目的，成为行政的附属物。国家计划的落实、国民经济布局的实现，要求行政机关对企业的产、供、销、人、财、物等实施全面的管理；作为实现国家计划的工具，企业按行业实行归口管理，行业行政审批成为企业开办的主要程序与依据。这些因素，必然渗透到企业登记审批制度中去，形成企业登记制度层层把关、严格审查、多头登记的状况。在随后的经济市场化进程中，行政审批逐渐成为各级政府和部门管制经济甚至维护自身利益的主要手段，计划经济一定程度上演变为审批经济。
（二）立法方面的原因。现行企业登记法律法规带有转轨时期经济立法的鲜明特征，自身体系极不和谐。一方面，按照现代企业制度要求制定的《公司法》、《合伙企业法》、《个人独资企业法》颁布实施后，以所有制性质为基础的立法如《全民所有制工业企业法》、《城镇集体所有制企业条例》、《乡村集体所有制企业条例》等，没有进行相应的修改，仍然实行严格的许可主义登记。另一方面，以责任、组织形式为基础的立法，虽在立法中规定了登记的条件，有逐渐减少行政机关对商事登记的实质权力，向准则主义登记转变的趋势，但是这些条件中的援引性条款最后大多要以政策为条件且自由裁量的空间很大，导致登记准则制难以落实。
立法技术方面也存在诸多问题，如联合审批互为条件，导致了执法人员、当事人无所适从。一些法律、行政法规规定企业在设立登记前，应报经有关部门审批并领取许可证，企业凭许可证到工商机关办理登记，而有关主管部门规定申领许可证必须提交营业执照，造成证照矛盾。如《江苏省城市房地产交易管理条例》第35条规定：“房地产中介服务机构应当持有相应的资质证书，办理营业执照和税务登记，并在资质证书和营业执照核定的业务范围内承接业务。”但申请人在办理资质证书时，却又被要求提供营业执照。再如企业登记注册前是否需要报经有关部门审批，法律难以确定，从而造成推委扯皮。还有一些法律行政法规规定得较为原则，需要执法人员判断是否应报经有关部门审批，造成了执法的随意性。《中华人民共和国森林法实施条例》第34条规定，在林区经营木材，必须县级以上人民政府林业主管部门批准。但林区是指哪些区域，却没有明确规定。《中华人民共和国环境噪声污染防治法》第13条规定，新建、改建、扩建的建设项目可能产生环境噪声污染的，要按照国家规定的程序报环境保护行政主管部门批准。但哪些项目可能产生环境噪声污染，在执行中则难以掌握。
（三）思想认识的原因。企业登记管理体现了国家对市场自发调节缺陷的弥补，对市场失灵的克服，是国家对经济生活的一种干预和调节。这种干预和调节，仅以确认企业的商事主体资格，确保交易的效率和安全为必要。历史上看，作为对企业的组织和经营实行间接管理监督的现代企业登记制度，也正是企业摆脱封建行会的束缚及其对国家政权的依附，得以市场主体的地位从事生产经营，开展平等竞争的产物。在实践中，通行的企业登记制度也都以效率和安全为其价值取向，并以此为中心，进行合理的制度安排。在效率的维护上，统一登记、分类登记、形式审查、注册官制，成为市场经济国家较为通行的商事登记安排。在交易安全的维护上，具有浓厚大陆法系传统的澳门甚至在《商法典》第61条明文规定，“商业登记之目的系将商业企业主及企业之法律状况公开，以保障受法律保护之交易之安全”。 许多国家的商事登记法一方面强制商事主体申报自身信息、公示自身信息，另一方面，又将维持企业的存续作为贯彻商事登记始终的一项原则，规定了企业合并与分立、营业转让、公司重整、公司更生等制度，特别是企业退出市场的制度，以维护债权人和企业的经营者、劳动者的利益。
而在我国，长期以来，企业登记被定位成一种行政管理措施，其第一位的价值目标是为国家管理提供统计数据，以便于国家下达指令性计划，便于行政归口管理。对企业登记功能的片面认识，并没有随经济的转型而自觉地予以地检讨和反思。到了80年代，企业登记仍然是为了实行管理与监督，“登记与管理归根到底是对企业实行政策监督”，是为了“把企业的经济活动纳入党的方针政策和国家计划轨道，促进企业沿着社会主义方向健康发展”（1982年8月18日人民日报评论员文章《维护经济秩序的重要措施》）；“工商企业登记管理，是国家对工商企业进行行政管理的一项重要措施。它对贯彻以计划经济为主，市场调节为辅的方针，保障企业从事合法经营，取缔非法活动，维护社会主义经济秩序，促进社会主义建设，都有重要作用”（国发[1982]108号文件）。1988年，旨在确认企业法人资格的《企业法人登记管理条例》依然强调，要“建立企业法人登记档案和登记统计制度，掌握与企业法人登记有关的基础信息，为发展有计划的商品经济服务”。管理性的立法思维必然影响到对企业登记职能的定位，使商事登记应有的安全、效率价值无法彰显，程序的设计也因此与确认商事主体资格的现代商事登记制度貌似神离。首先，深受行业归口管理的影响，实行层层审批，多头登记；其次将企业民事主体资格的确认与营业资格的政府监管混同，强调主体资格确认过程中的层层把关，严格审查；再次不注重交易安全，没有市场主体退出的合理通道。
三、进一步完善我国登记审批运行程序的对策建议
改革登记审批程序，必须在准确定位企业登记审批职能的基础上，加强登记机关外部和内部审批程序的改革，形成充分体现效率和安全的制度安排。
（一）改革登记机关外部审批程序
1、清理行政审批，推行独立核准登记制
由行业审批、主管部门审批、授权审批构成的前置审批制，一定程度上是我国现行企业登记管理制度的核心，也是导致企业登记效率低下的主要症结所在，是登记审批程序改革的重点之一。近年来，各级政府着力改革企业登记审批制度，积极探索企业登记审批运行的新模式。一些地方建立了便民服务中心、一厅（站）式审批中心、一门式审批协调服务中心等审批服务性机构，由政府牵头，把负有企业注册登记前置审批职能的主管部门，集中在一个大厅内，同时受理企业登记申请，同时审批，对符合注册条件的，由工商行政管理部门予以登记发照。浙江等地推行了并联审批制度，依托工商局企业注册大厅，统一受理企业注册登记及前置审批申请，并通过传真、计算机通讯等技术手段，将企业注册登记前置审批事项传达给相关部门，实行部门前置审批与工商部门注册登记于一体的审批方式。上海浦东新区立足于实现责任主体由政府部门向市场主体的让渡，对登记注册的告知承诺制进行了可贵的探索。该区对部分企业的设立、开业所涉及到的若干审批事项试行告知与承诺制，由工商部门一门受理，在核定经营范围时，书面告知申请人对从事某一生产经营活动所应当符合或者达到的条件、标准和要求，以及企业应当承担的法律责任，在申请人书面承诺已达到法律、法规规定的条件、标准和要求，并承诺承担相应的法律责任后，对申请人所申请的事项即表示同意或认可，在7个工作日内由审批机关和工商部门分别颁发许可证和营业执照。北京市中关村科技园区推出了全新的企业登记注册管理办法，对法律、法规规定需要进行专项许可的项目全部实行了后置审批。这些制度创新取得了一定成效，但因比较零散，整体效应不够明显。改革企业登记审批程序，必须树立理性的政府管制观，改变管理就是审批的惯性思维，充分体现体制转轨过程中挤缩行政功能、放大市场功能的客观要求和市场经济国家公司设立原则的发展趋势，破除企业登记的审批制框架，以确立登记机关独立核准登记制为目标，全面梳理、改革现行企业登记前置审批制度。
一是要合理设定审批事项，取消不必要的行政审批。首先依据合法性原则，对企业登记的前置审批条件进行改革。对没有法律、行政法规支持的前置审批事项，坚决予以取消。其次依据合理性的原则，修订现行涉及企业登记前置审批的法律和行政法规。凡是可由企业自主决定、市场自行调节和社会组织自我管理，或已经不适应经济社会发展需要的，以及不应由政府直接管理，带有浓厚计划经济色彩的事项，及时修改现行法律规定，予以取消。目前，除银行、保险、证券、期货、药品、食品等特殊行业的审批可予保留外，对股份公司、外资企业、劳服企业、对外贸易等企业的审批应予以取消。
二是要着眼全局，化繁为简，删除重复设置的审批事项。目前的企业登记程序，既有行业主管部门对从业人员资格的认定以及对企业设立条件的审查，又有工商部门对企业登记的审查。客观上造成了不必要的重复审批。如《专利代理条例》第四条规定,“专利代理机构的成立，必须符合下列条件：（一）有自己的名称、章程、固定办公场所；（二）有必要的资金和工作设施；（三）财务独立，能够独立承担民事责任；（四）有三名以上具有专利代理人资格的专职人员和符合中国专利局规定的比例的具有专利代理人资格的兼职人员。律师事务所开办专利代理业务的，必须有前款第四项规定的专职人员。” 该条例第六条同时规定,“申请成立办理国内专利事务的专利代理机构，或者律师事务所申请开办专利代理业务的，应当经过其主管机关同意后，报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查；没有主管机关的，可以直接报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查”。上述专利代理机构的设立条件，法律有明确的规定，而且四个条件中的前三项条件也是作为企业法人必须具备的，因而，可以由工商机关在登记中予以把关，专利管理机关只要对专利代理人资格进行管理就可以了。现行法律法规中，类似的规定很多。删除重复审批的事项，直接由工商机关进行登记，无疑会减少企业在登记注册中的繁琐审批事务，提高市场准入的效率。
三是要努力推进并联审批，积极探索后置审批。并联审批改变了多部门互不关联、按先后顺序进行串联式许可的做法，提高了审批效率，是现行体制下一项具有活力的、顺应政府机构改革潮流的新工作。正因为如此，王众孚局长在2002年全国工商行政管理工作会议上明确提出，“要积极推进行政审批制度改革，实行企业登记注册互联审批制”。但是，应当看到，并联审批只是治标之举，而非治本之策。并联审批没有改变多头许可的性质，事实上各个部门仍然在行使各自的审批权限，许可事项和许可部门并没有因此减少。并联式许可改变的只是许可的运作程序，建立或强化了多部门之间的协调机制。目前并联式许可之所以运作良好，基本前提是地方政府的强力推进和协调部门的强力协调。一旦政府支持不力或许可部门之间缺乏沟通、理解和合作，并联式许可随时可能搁浅。
从一定意义上讲，并联审批只是应对WTO 、使企业注册登记许可制向准则制转变的一个特殊的过渡阶段，只是权宜之计。因此，我们在积极推动立法，使并联审批得到法律法规支撑的同时，必须积极探索后置审批。后置审批实现了企业法人资格与经营资格的分离登记，代表了前置审批制度改革的方向。在英国，公司设立的专项行政审批全部后置。如设立医药制品公司，先在主管公司登记的COMPANIES HOUSE登记注册，取得营业执照，在找到所在地政府的医药卫生部门、环境保护部门审批，取得法定的专项审批后，始得生产。如果一年以内没有经过有关行政部门专项批准，公司无法运转，再由COMPANIES HOUSE吊销营业执照。这种后置审批的做法，鼓励了创业投资。在目前的审批改革中，可以考虑将公共场所卫生许可、治安许可、消防许可等审批事项，改为企业设立登记后，再到有关部门办理审批手续。
2、集中登记事权，理顺登记体制
现代社会组织分为政府组织、营利组织和非营利组织三大类，它们分别是政治领域、经济领域和社会领域的主要组织形式，分别由性质不同的法律法规来调整各自成立、变更、终止过程中产生的法律关系。各国通行的立法一般也是将营利性组织的登记统一由一个部门或机构负责，以保证商事登记制度的统一以及各类法律关系的和谐有序。这一部门或机构在德国为地方法院，在英美法系国家则为政府主管企业登记注册和工商管理的专门机关。我国现行立法遵循计划经济体制下按照行业性质划分公益组织与营利组织的传统思路，人为地打乱了商事登记立法的有机统一，造成了企业登记事权的极度分散。
现行登记体制将部分商事主体视为“民办非企业单位”和“事业单位”，既与事实不符，也违背了法律的自身逻辑。事实上，广泛分布在教育、科研、文化、卫生、体育、新闻出版、交通运输、信息咨询、知识产权、法律服务、社会福利事业、以及经济监督事业等领域所谓“民办非企业单位”和“事业单位”，就其性质而言，根本就是营利性的。《民办非企业单位登记管理暂行条例》第12条承认了个体、合伙性质的民办非企业单位，依据普遍的法理，个人用其财产从事公益性事业，如果没有申请设立为法人，则在法律上，此人投入事业的财产还是归其所有，从事公益性活动并不能改变财产权的归属。同样，整个公益事业存续期间所取得的财产，也应归其所有。而依据该《条例》第21条任何人不得侵占、私分民办非企业单位资产的规定，对自己享有所有权的财产，自己却不能处分。这无疑违背了法律设定财产所有权的初衷。因此，由行业主管部门负责名为“民办非企业单位”或“事业单位”而实为市场主体的单位的登记，实在不是理性的选择。
登记管理体制是登记审批运行程序的物质载体，提高企业登记审批效率，必须统一登记事权，将所有商事主体的登记统一由工商部门负责，彻底改变多头登记商事主体的混乱状况。
（二）改革登记机关内部审批程序
1、登记体制上，取消分散登记，实行集中登记。
我国商事登记的分散性，不仅体现在不同的部门可以登记商事主体上，更体现在登记主管机关以出资来源、所有制性质等因素为标准来划分内部登记机构、设置登记管理体制上。首先，现行登记法规对内、外资企业实行不同的登记体制。内资企业实行分级管理，各级工商机关依据法律、法规的一般授权，即可对管辖范围内的内资企业进行登记。外资企业的法定登记机关则是国家工商总局，地方工商局只有取得了总局的特别授权，才能对外资企业进行登记。其次，就内资企业而言，企业登记机构、个体私营企业登记机构以及一些市场登记管理机构都在行使登记职能。
外资企业实行授权登记制，是与我国改革开放初期外资引进规模不大的状况相适应的。随着我国加入WTO，经济市场化和经济全球化的步伐将日益加速，引进外资的力度将逐渐加强，领域将不断扩大，授权登记制的基础也将不复存在。同时，随着以责任形式为基础的企业实体法体系的逐步确立，以所有制性质为标准来设置内部登记机构的必要性也将消失。因此，有必要合并企业登记机构、个体私营企业登记机构、外资企业登记机构以及一些市场登记管理机构、广告管理机构，改变以企业所有制性质、企业出资来源等区分登记机构的传统企业登管体制。这样做，既便于登记机关提高审批工作的效率，又有助于将更多的资源倾斜到市场监管机构；既回应了国际公约关于国民待遇原则的要求，也落实了《行政许可法》“不得由多个内设机构对外”的相关规定。
2、登记主体上，实行层级分类登记。独资企业、合伙企业和公司企业是市场主体的基本法律形态。独资企业、合伙企业是自然人企业，这类企业依附于企业主或合伙人，不具有资产、经营、债务承担上的独立性，不具备独立的法人资格。公司企业是营利性的社团法人，具有资产、经营、债务承担上的独立性，是具备独立法律人格的法人，以自己的名义独立承担民事责任。独资企业、合伙企业对企业债务承担无限清偿责任，对外有坚实的信用基础。公司企业负有限清偿责任，以独立财产为限进行清偿。正因为如此，为提高登记效率，法律对独资企业、合伙企业的登记程序规定得较为简单，一般实行备案登记，甚至不要求办理登记，如《日本商法典》将营业资金在50万元以下的非公司形态商人定为小商人，小商人不适用商法有关商事登记、商号等规定。我国台湾地区的商业登记法则对以下事项免依商业登记法申请登记：沿门沿路叫卖者；于市场外设摊营业者；家庭、农林、渔、牧业者；家庭手工业者；由主管机关所定的小规模营业者。而为切实保护债权人利益和社会交易安全，有关公司应具备的条件，特别是公司应具备的财产条件及其登记程序，法律规定得就比较复杂。
我国现行的登记法体系，对所有企业，包括国有企业、合资企业、公司企业、合伙企业以及独资企业等，都作了必须登记领照的规定，并明令禁止无照经营。地方性的商事统一立法《深圳经济特区商事条例》也规定，个体工商户即个人商人要履行登记手续。从法律法规的规定上看，并没有在商事登记种类上适当排除不必要的商事活动，以降低登记成本。在这一背景下，更有必要对不同责任形式的市场主体予以区分，实行分类登记。一方面，本着保护社会和相对人利益的精神，对有限责任商事主体可以设立相对严格的登记内容；在登记管辖上，由县级以上工商机关登记。另一方面，鉴于独资、合伙等企业是承担无限责任的自然人或“人合”企业，本质上以个人信用为基础，对其登记条件，应予简化；在登记管辖上，其登记发照可以统一授权基层工商所，由基层工商所予以登记注册，实行一级审核终局制。
3、审查方式上，废弃实质审查，实行形式审查。商事登记的根本作用在于公示事实和法律关系，因此，登记的内容应当客观真实。但是，对登记部门和审查人员来说，要确认申请内容是否真实，操作上几乎是不可能的。对登记内容的实质性审查，不仅会拖延登记程序的迅速及时完成，而且极易为审批机关滥用职权的寻租活动提供方便，势必严重影响审批机关及申请当事人的商事效率。事实表明，通过设立实质性审查根本不能有效地控制技术性、秘密性都较强的欺诈行为。相反，形式审查在公信力方面准确表达了公司人格的虚拟性和与其交易的风险性，有助于促使当事人在与公司交易时认真考察其资信状况，养成良好的利用法律保护自己权利的习惯。而且，形式审查在使公司迅速成立的同时，借助责任制度的配合同样可以控制欺诈行为。
有鉴于此，各国在立法、实务以及司法审判中，普遍倾向于形式审查，而对实质审查不作要求。如，英国公司登记制度规定，登记机关只负责形式审查，实质情况由股东和董事、经理承担责任，会计师和律师承担连带责任。法国《关于商事及公司登记的法令》第30条指出，法院书记官以其个人责任核实所提申请是否符合正常手续。法院书记官还审核申请中所载的事项是否符合法律法规的要求，是否与证明材料和作为附件提交的文书相一致；在涉及变更登录或注销登记之申请时，应核实该项申请与所涉及的案卷是否相吻合。日本1963年商事登记法第24条也从形式上列举了可以驳回登记申请的事由，以明确登记官的审查权限。新加坡《商业登记法》第29条甚至规定：“①登记官、政府官员、或公务员、政府雇员在登记中或在依本法制作签发的证书、摘录、副本或其他文件中有错误或不准确的，都不承担任何责任，法院也不可以接收此类诉讼或其他程序或有关此类事项的赔偿请求”；“②不管其他成文法有什么相反的规定，政府对第①款中的事项都不承担任何责任或被起诉。
我国企业登记审批中的实质性审查，背离了商事登记的便捷理念；要求企业登记机关承担验资不实、虚报注册资本的责任，既不符合国际惯例，也没有法理根据。在企业登记审批改革中，需要转变思想，放弃实质审查的陈腐教条，明确登记机关不是行业控制的部门，登记审查只能是市场准入的程序性审查，只能是书式材料是否齐全的审查，只能是提供程序性服务的审查观念。
4、登记流程上，改革三级审批，推进主办注册官制。当前，工商机关内部注册登记基本上是“办事员---部门负责人---主管领导”的三级审批机制。其具体运作程序是，办事人员受理、初审，然后部门负责人审核，最后主管部门领导审批签字。这种运作流程立足于实质审查，将整个注册登记分为三个环节，从而存在三个不清：每个环节各自审查的内容不清、范围不清、审查责任不清。三个环节的内部流程浪费了人力，增加了登记机关的成本支出，又拉长了内部审批程序，形成了审批“瓶颈”，影响了审批效率。
三级审批程序不符合国际通行的突出个人审查、强调注册官责任企业登记惯例。不便于督促登记官员谨慎、积极地履行职责，也不便于申请人不服有关决定时，通过起诉或复议监督登记工作。因此，必须在确立形式审查原则，厘清登记机关责任范围的前提下，继续推进“一审一核制”的内部程序改革，逐步建立以主办注册官制为中心的独立核准机制。通过修订现行登记注册法律法规，赋予主办注册官直接登记注册权，使其依法相对独立地处理登记事项，并通过过错责任追究制度，追究其违法行政的法律责任，从而，促进商事登记制度价值目标的顺利实现。
5、登记手段上，实施电子政务，推行网络化登记
计算机网络的广泛运用，给人们带来的便利和快捷日益突出。面对电子化的冲击，传统商事登记制度纷纷作出回应。目前，欧美多数市场经济发达的国家采用了电脑登记，实现了商事登记的自动化。大陆法系的德国即在近年来的《商法典》修订中，增设了大量有关商业登记自动化的规定，以符合商业现代化的趋势。
在我国，将网络运用于登记审批，有利于实现申请人与许可机关之间、许可机关相互之间的网络化联系和沟通，对提高审批效率至关重要。推行网络化登记，一方面可以大大方便申请人。在网络化登记下，申请人可以从网上直接取得申请信息，提交申请材料，查询许可结果，无需直接到审批机关提出申请，也无需提交大量的书面材料或复印件。另一方面可以节约联合审批机关之间的运营成本和时间。在网络化许可下，各审批机关之间的沟通和信息传输通过网络即可实现，无需专门机构和人员负责信息传输和联络。同时，在各联合审批机关之间统一实现网络化的情况下，联合审批机关完全可以在本机关内办公，无需设置统一的联合办公场所。同时，网络化登记还可以实现政府各部门之间的信息和资源共享，有利于事后监管。在网络化登记方面，企业登记主管机关大有可为。目前，作为并联审批牵头部门的工商机关正在着力推进电子政务，加速信息化建设，搭建网络化登记的平台。可以相信，联合审批各部门利用网络平台，推行网络化审批，必将降低申请人在企业登记过程中的成本支出，大大提高登记效率。
网络化审批需要网络法制的配合，在这方面，行将通过的《行政许可法》规定，申请人可以通过数据电文（包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件）的方式提出行政许可申请；行政机关应当创造条件并建立相关制度，方便申请人及时、有效地通过数据电文的方式提出行政许可申请。这一规定体现了鲜明的时代特点，将为网络化登记提供直接的法律依据。
电子政务、网络审批对法律体系的挑战是多方面的。目前，电子政务的一些基本环节急需法律的确认。诸如，数字签名的效力，电子文件在书面文件中的地位等等。在数字签名的立法方面，一些国家和国际组织如美国、欧盟、马来西亚、意大利、新加坡、韩国、澳大利亚等已经取得了重大进展。我们急需加强有关立法，以使传统法律适应网络时代的要求，为网络审批活动提供稳定而安全的法律环境。
6、登记依据上，制订统一的《商事登记法》
关于发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号——公开发行公司债券募集说明书》的通知
中国证券监督管理委员会
关于发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号——公开发行公司债券募集说明书》的通知
证监发行字[2007]224号
各上市公司、各保荐机构：
为规范上市公司公开发行公司债券募集说明书的编制行为，根据《公司债券发行试点办法》，现发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号——公开发行公司债券募集说明书》，自发布之日起实施。
中国证券监督管理委员会
二○○七年八月十五日
公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第23号——公开发行公司债券募集说明书
目 录
第一章 总则
第二章 募集说明书
第一节 发行概况
第二节 风险因素
第三节 发行人的资信状况
第四节 担保事项(如有)
第五节 偿债计划及其他保障措施
第六节 债券持有人会议
第七节 债券受托管理人
第八节 发行人基本情况
第九节 财务会计信息
第十节 募集资金运用
第十一节 其他重要事项
第十二节 董事及有关中介机构声明
第十三节 备查文件
第三章 募集说明书摘要
第四章 附则
第一章 总则
第一条 为规范公开发行公司债券的信息披露行为，保护投资者合法权益，根据《公司法》、《证券法》、《公司债券发行试点办法》等法律、法规以及中国证券监督管理委员会（以下简称“中国证监会”）的有关规定，制定本准则。
第二条 申请发行公司债券的公司(以下简称“发行人”)，应按本准则的要求编制公司债券募集说明书（以下简称“募集说明书”）及其摘要，作为向中国证监会申请发行公司债券的必备文件，并按规定披露。
第三条 本准则的规定是对募集说明书信息披露的最低要求。不论本准则是否有明确规定，凡对投资者做出投资决策有重大影响的信息，均应披露。
发行人认为对投资者有重大影响的事项，应在募集说明书文本扉页中作“重大事项提示”，提醒投资人关注。
第四条 募集说明书的编制应遵循以下要求：
（一）募集说明书全文文本封面应标有“XXX公司公开发行公司债券募集说明书”字样，并应载明发行人及保荐人(主承销商)的名称和住所，还应载明正式申报的募集说明书签署日期；
（二）发行人应对可能对投资者理解有障碍及有特定含义的术语作出释义，募集说明书及其摘要的释义应在目录次页排印；
（三）引用的数据应提供资料来源，事实依据应充分、客观；
（四）引用的数字应采用阿拉伯数字，货币金额除特别说明外，应指人民币金额，并以元、千元或万元为单位；
（五）发行人可编制募集说明书外文译本，但应保证中、外文文本的一致性，在对中外文本的理解上发生歧义时，以中文文本为准。
第五条 募集说明书摘要的编制应遵循以下要求：
（一）募集说明书摘要必须忠实于募集说明书全文的内容，不得出现与全文相矛盾之处；
（二）募集说明书摘要刊登于中国证监会指定的信息披露报刊，篇幅不得超过一个版面。在指定报刊刊登的募集说明书摘要最小字号为标准小5号字，最小行距为0.35毫米。
第二章 募集说明书
第一节 发行概况
第六条 发行人应披露发行的基本情况及发行条款，主要包括：
（一）发行的核准文件、核准规模和本期债券的名称和发行总额。如发行人分次发行的，披露各期发行安排；
（二）票面金额；
（三）债券期限、还本付息的方式，本期债券的起息日、利息登记日、付息日期、本金支付日、支付方式、支付金额及其他具体安排；
（四）债券利率或其确定方式/发行价格或其确定方式；
（五）赎回条款或回售条款(如有)；
（六）担保情况(如有)；
（七）信用级别及资信评级机构；
（八）债券受托管理人；
（九）发行方式与发行对象；
（十）承销方式；
（十一）发行费用概算。
第七条 发行人应披露公司债券上市的地点和时间安排，并针对不同的发行方式，披露至上市前的有关重要日期，主要包括：
（一）发行公告刊登的日期；
（二）预计发行日期；
（三）申购日期；
（四）资金冻结日期(如有)；
（五）预计上市日期。
第八条 发行人应披露下列机构的名称、法定代表人、住所、联系电话、传真，同时应披露有关经办人员的姓名：
（一）发行人；
（二）保荐人(主承销商)及其他承销机构；
（三）律师事务所；
（四）会计师事务所；
（五）担保人(如有)；
（六）资信评级机构；
（七）债券受托管理人；
（八）收款银行；
（九）公司债券申请上市的证券交易所；
（十）公司债券登记机构；
（十一）其他与发行相关的机构。
第九条 发行人应披露其与本期发行有关的中介机构及其负责人、高级管理人员及经办人员之间存在的直接或间接的股权关系或其他利害关系。
第二节 风险因素
第十条 发行人应当遵循重要性原则，按顺序披露可能直接或间接对发行人生产经营状况、财务状况和债券偿付能力产生重大不利影响的所有因素。发行人应针对自身的实际情况，充分、准确、具体地描述相关风险因素。
第十一条 发行人应有针对地披露与本期债券相关的、可能影响债券本息偿付的具体风险因素，对这些风险因素能作出定量分析的，应进行定量分析；不能作出定量分析的，应进行定性描述。
有关风险因素可能对发行人生产经营状况、财务状况和偿债能力有严重不利影响的，发行人应作“重大事项提示”。
第十二条 发行人应披露下列风险因素：
（一）本期债券的投资风险：
1、利率风险。市场利率变化对本期债券收益的影响。
2、流动性风险。本期债券因市场交易不活跃而可能受到的不利影响。
3、偿付风险。本期债券本息可能不能足额偿付的风险。
4、本期债券安排所特有的风险。本期债券有关约定潜在的风险，如专项偿债账户及其他偿债保障措施可能存在的风险、提前偿付安排可能对投资人利益的影响等。
5、资信风险。发行人最近三年内资信状况及存在的问题和可能出现的资信风险。
6、担保(如有)或评级的风险。担保人(如有)资信或担保物(如有)的现状及可能发生的重大变化对本期债券本息偿还的影响，信用评级级别变化可能对投资人利益的影响等。
（二）发行人的相关风险
1、财务风险。发行人因资产结构、负债结构和其他财务结构不合理而形成的财务风险，对外担保等导致发行人整体变现能力差等风险。
2、经营风险。发行人的产品或服务的市场前景、行业经营环境的变化、商业周期或产品生命周期的影响、市场饱和或市场分割、过度依赖单一市场、市场占有率下降等风险。
3、管理风险。发行人管理制度存在的问题及可能诱发的债券本息偿付风险，如因内部控制不健全等可能对发行人产生直接和间接的经济损失，及其可能对债券本息偿付的影响。
4、政策风险。因国家法律、法规、政策的可能变化对发行人产生的具体政策性风险，如因财政、金融、土地使用、产业政策、行业管理、环境保护、税收制度、财务管理制度、经营许可制度、外汇制度、收费标准等发生变化而对发行人的影响。
第十三条 发行人如披露风险的相应对策，主要应披露发行人针对风险已经采取的具体措施。
第三节 发行人的资信状况
第十四条 发行人应披露所聘请的资信评级机构及其对本期债券的信用评级情况。
第十五条 发行人应披露信用评级报告的主要事项，至少包括下列情况：
（一）信用评级结论及标识所代表的涵义；
（二）提供担保的，应对比说明有无担保的情况下评级结论的差异；
（三）评级报告揭示的主要风险；
（四）跟踪评级的有关安排；
（五）其他重要事项。
第十六条 发行人还应披露下列公司资信情况：
（一）公司获得主要贷款银行的授信情况；
（二）近三年与主要客户发生业务往来时，是否有严重违约现象；
（三）近三年发行的债券以及偿还情况；
（四）本次发行后的累计公司债券余额及其占发行人最近一期经审计净资产的比例；
（五）近三年的流动比率、速动比率、资产负债率、利息倍数〔(利润总额+利息费用)/利息费用〕、贷款偿还率(实际贷款偿还额/应偿还贷款额)、利息偿付率(实际支付利息/应付利息)等财务指标。
第四节 担保（如有）
第十七条 发行人应披露本期债券的担保情况(如有)、担保授权情况。
第十八条 提供保证担保的，应披露保证人的基本情况，至少包括下列事项：
（一）基本情况简介；
（二）最近一年的净资产额、资产负债率、净资产收益率、流动比率、速动比率等主要财务指标，并注明是否经审计；
（三）资信状况；
（四）累计对外担保的金额；
（五）累计担保余额占其净资产额的比例；
（六）偿债能力分析。
第十九条 提供保证担保的，应披露债券担保协议或担保函的主要内容，至少包括下列事项：
（一）担保金额；
（二）担保期限；
（三）担保方式；
（四）担保范围；
（五）发行人、担保人、债券受托管理人、债券持有人之间的权利义务关系；
（六）反担保和共同担保的情况（如有）。
（七）各方认为需要约定的其他事项。
第二十条 提供抵押或质押担保的，应披露担保物的名称、金额（账面价值和评估值）、担保物金额与所发行债券面值总额和本息总额之间的比例，并说明担保物发生重大变化时的持续披露安排。
第二十一条 提供抵押和质押担保的，应披露担保物的评估、登记、保管和相关法律手续的办理情况，并披露担保的范围。
第二十二条 发行人应披露债券持有人及债券受托管理人对担保事项的持续监督安排。
第五节 偿债计划及其他保障措施
第二十三条 发行人应披露所制定的具体偿债计划及保障措施。
第二十四条 发行人如设置专项偿债账户的，应披露该帐户的资金来源、提取的起止时间、提取频度、提取金额、管理方式、监督安排及信息披露等内容。
第二十五条 发行人应披露不能按时支付利息、到期不能兑付以及发生其他违约情况时的解决措施。
发行人应当作出董事会决定并披露，在出现预计不能按期偿付债券本息或者到期未能按期偿付债券本息时，公司将至少采取如下措施：
（一）不向股东分配利润；
（二）暂缓重大对外投资、收购兼并等资本性支出项目的实施；
（三）调减或停发董事和高级管理人员的工资和奖金；
（四）主要责任人不得调离。
第二十六条 发行人应披露其他已做出的，可能影响债券持有人利益的承诺事项。发行人可根据实际情况作下列约定：
（一）本期债券存续期内最高借款余额不超过同一时点净资产的倍数；
（二）本期债券存续期内最高抵（质）押借款余额不超过同一时点净资产的倍数。
在计算上述最高借款余额时，应包括发行人及其控股子公司对外担保等产生的或有负债。
第六节 债券持有人会议
第二十七条 发行人应披露债券持有人根据法律、法规的规定和本募集说明书的约定行使有关权利的形式。
第二十八条 发行人应披露债券持有人会议规则的主要内容，包括但不限于债券持有人会议的权利、召开程序以及决议的生效条件和效力等。
发行人应明确提示投资者认购本期债券视作同意发行人制定的债券持有人会议规则。
第二十九条 发行人应披露债券持有人会议召开的情形。至少应包括：
（一）拟变更募集说明书的约定；
（二）发行人不能按期支付本息；
（三）发行人减资、合并、分立、解散或者申请破产；
（四）保证人或者担保物发生重大变化；
（五）变更、解聘债券受托管理人。
（六）发生对债券持有人权益有重大影响的事项。
第三十条 发行人应明确披露债券持有人会议决议的生效条件和效力。说明决议对未参加会议或明示不同意见的债券持有人的适用性，以及决议是否对全体债券持有人具有同等效力。
第三十一条 发行人应披露债券持有人会议规则约定的其他重要事宜。
第七节 债券受托管理人
第三十二条 发行人应披露所聘任的债券受托管理人及其联系人和所订立的债券受托管理协议的情况。
发行人应明确提示投资者认购本期债券视作同意债券受托管理协议。
第三十三条 发行人应披露债券受托管理协议的主要事项，至少包括下列事项：
（一）债券受托管理人的名称及基本情况；
（二）债券受托管理人的聘任情况，与发行人是否有利害关系；
（三）发行人、债券持有人和债券受托管理人之间的权利、义务和违约责任；
（四）债券受托管理人行使权利、履行义务的方式、程序等；
（五）债券受托管理人的报酬情况；
（六）变更、解聘债券受托管理人的条件及程序；
（七）其他重要内容。
第三十四条 发行人应披露债券受托管理人保护债券持有人合法权益的主要措施，说明债券受托管理事务的主要程序和方式，说明如何出具债券受托管理事务报告。
第三十五条 发行人应披露债券受托管理人应履行的义务，至少应包括：
（一）持续关注公司和保证人的资信状况，出现可能影响债券持有人重大权益的事项时，召集债券持有人会议；
（二）公司为债券设定抵押或质押担保的，债券受托管理人应在债券发行前取得抵押权、质押权的权利证明文件，并在担保期间妥善保管；
（三）在债券持续期内勤勉处理债券持有人与公司之间的谈判或者诉讼事务；
（四）预计公司不能偿还债务时，要求公司追加担保，或者依法申请法定机关采取财产保全措施；
（五）公司不能偿还债务时，受托参与整顿、和解、重组或者破产的法律程序；
（六）债券受托管理协议约定的其他重要义务。
第八节 发行人基本情况
第三十六条 发行人应简要披露公司设立及上市情况、股本变化情况、重大资产重组情况。
发行人应披露本次发行前股本总额及前10名股东持股数量、股份性质及其股份限售情况。
第三十七条 发行人应以图表方式披露其组织结构和对其他企业的重要权益投资情况。
第三十八条 发行人应披露控股股东和实际控制人的基本情况。实际控制人应披露到最终的国有控股主体或自然人为止。
若发行人的控股股东或实际控制人为自然人，应披露其姓名、简要背景及所持有的发行人股票被质押的情况，同时披露该自然人对其他企业的投资情况。
若发行人的控股股东或实际控制人为法人，应披露该法人的名称及其股东。披露该法人的成立日期、注册资本、主要业务、主要资产的规模及分布、最近一年母公司财务报表的主要财务数据并注明是否经审计、所持有的发行人股票被质押的情况。
第三十九条 发行人应列表披露现任董事、监事、高级管理人员的基本情况。至少包括姓名、性别、年龄、从业简历、兼职情况、薪酬情况、持有本公司股票及债券情况。
第四十条 发行人应披露其所从事的主要业务、主要产品（或服务）的用途。
第九节 财务会计信息
第四十一条 如未作特别说明，本节信息中近三年的财务会计信息应摘自经有证券期货相关业务资格会计师事务所审计的财务报告，发行境外上市外资股的境内股份有限公司应以按照中国的企业会计准则编制的财务报告为基准。
第四十二条 发行人应简要披露财务会计信息，主要包括：
（一）最近三年及一期的资产负债表、利润表及现金流量表，发行人编制合并财务报表的，应同时披露合并财务报表和母公司财务报表。最近三年及一期合并财务报表范围发生重大变化的，还应披露合并财务报表范围的具体变化情况、变化原因及其影响；
（二）最近三年及一期的主要财务指标；
（三）最近三年内进行过导致公司主营业务和经营性资产发生实质变更的重大资产购买、出售、置换的发行人，披露最近三年及一期的财务报表应包括：重组完成后各年的资产负债表、利润表、现金流量表，以及重组时编制的重组前模拟资产负债表、模拟利润表和模拟报表的编制基础。
（四）公司管理层作出的关于公司最近三年及一期的财务分析的简明结论性意见，主要以发行人的母公司财务报表为基础分析说明发行人资产负债结构、现金流量、偿债能力、近三年的盈利能力、未来业务目标以及盈利能力的可持续性。
第四十三条 发行人应重点披露本次发行公司债券后公司资产负债结构的变化。
第四十四条 会计师事务所曾对发行人近三年财务报告出具非标准无保留意见的，发行人应披露发行人董事会关于非标准无保留意见审计报告涉及事项处理情况的说明以及会计师事务所及注册会计师关于非标准无保留意见审计报告的补充意见。
第四十五条 发行人对可能影响投资者理解公司财务状况、经营业绩和现金流量情况的信息，应加以必要的说明。
第十节 募集资金运用
第四十六条 发行人应简要披露募集资金的运用计划。
第四十七条 募集资金用于项目投资、股权投资或收购资产的，发行人应当披露拟投资项目的基本情况、股权投资情况、拟收购资产的基本情况。
募集资金运用涉及立项、土地、环保等有关报批事项的，发行人应当披露已经取得有关主管部门批准的情况。
募集资金用于补充流动资金或者偿还银行贷款的，发行人应当披露补充流动资金或者偿还银行贷款的具体安排和对公司财务状况的影响。
第十一节 其他重要事项
第四十八条 发行人应披露公司最近一期末的对外担保情况，并披露对公司财务状况、经营成果、声誉、业务活动、未来前景等可能产生较大影响的未决诉讼或仲裁事项，主要包括：
（一）受理该诉讼或仲裁的法院或仲裁机构的名称；
（二）提起诉讼或仲裁的日期；
（三）诉讼或仲裁的当事人和代理人；
（四）提起诉讼或仲裁的原因；
（五）诉讼或仲裁请求；
（六）可能出现的处理结果或已生效法律文书的执行情况。
第十二节 董事及有关中介机构声明
第四十九条 发行人全体董事、监事及高管人员应在募集说明书正文的尾页声明：
“本公司全体董事、监事及高管人员承诺本募集说明书及其摘要不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对其真实性、准确性、完整性承担个别和连带的法律责任。”
声明应由全体董事、监事及高管人员签名，并由发行人加盖公章。
第五十条 保荐人(主承销商)应在募集说明书正文后声明：
“本公司已对募集说明书及其摘要进行了核查，确认不存在虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对其真实性、准确性和完整性承担相应的法律责任。”
声明应由项目主办人、公司法定代表人或其授权代表签名，并由公司加盖公章。
第五十一条 发行人律师应在募集说明书正文后声明：
“本所及签字的律师已阅读募集说明书及其摘要，确认募集说明书及其摘要与本所出具的法律意见书不存在矛盾。本所及签字律师对发行人在募集说明书及其摘要中引用的法律意见书的内容无异议，确认募集说明书不致因所引用内容出现虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对其真实性、准确性和完整性承担相应的法律责任。”
声明应由签字的律师、所在律师事务所负责人签名，并由律师事务所加盖公章。
第五十二条 承担审计业务的会计师事务所应在募集说明书正文后声明：“本所及签字注册会计师已阅读募集说明书及其摘要，确认募集说明书及其摘要与本所出具的报告不存在矛盾。本所及签字注册会计师对发行人在募集说明书及其摘要中引用的财务报告的内容无异议，确认募集说明书不致因所引用内容而出现虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对其真实性、准确性和完整性承担相应的法律责任。”
声明应由签字注册会计师及所在会计师事务所负责人签名，并由会计师事务所加盖公章。
第五十三条 承担资信评级业务或者资产评估业务(如有)的机构应在募集说明书正文后声明：
“本机构及签字的资信评级人员（或资产评估人员）已阅读募集说明书及其摘要，确认募集说明书及其摘要与本机构出具的报告不存在矛盾。本机构及签字的资信评级人员（或资产评估人员）对发行人在募集说明书及其摘要中引用的报告的内容无异议，确认募集说明书及其摘要不致因所引用内容而出现虚假记载、误导性陈述或重大遗漏，并对其真实性、准确性和完整性承担相应的法律责任”。
声明应由签字的资信评级人员（或资产评估人员）及单位负责人签名，并由资信评级机构或者资产评估机构加盖公章。
第十三节 备查文件
第五十四条 募集说明书结尾应列明备查文件，并在指定网站上披露。
第五十五条 备查文件包括下列文件：
（一）发行人最近3年的财务报告及审计报告和已披露的中期报告；
（二）保荐机构出具的发行保荐书；
（三）法律意见书；
（四）资信评级报告；
（五）中国证监会核准本次发行的文件。
如有下列文件，应作为备查文件披露：
（一）担保合同和担保函；
（二）发行人董事会关于报告期内被出具非标准无保留意见审计报告涉及事项处理情况的说明；
（三）注册会计师关于报告期内非标准无保留意见审计报告的补充意见；
（四）最近3年内发生的重大资产重组的发行人提供的模拟财务报告及审计报告和重组进入公司的资产的财务报告、资产评估报告和/或审计报告；
（五）拟收购资产或担保资产的资产评估报告及有关审核文件；
（六）其他与发行有关的重要文件。
第三章 募集说明书摘要
第五十六条 发行人应在募集说明书摘要的显要位置声明：
“本募集说明书摘要的目的仅为向公众提供有关本次发行的简要情况，并不包括募集说明书全文的各部分内容。募集说明书全文同时刊载于ⅩⅩⅩ网站。投资者在做出认购决定之前，应仔细阅读募集说明书全文，并以其作为投资决定的依据。”
第五十七条 募集说明书摘要的内容至少包括下列各部分：
（一）发行概况。按照本准则第二章第一节的要求披露；
（二）担保事项(如有)和评级情况：
（三）发行人基本情况。按照本准则第二章第八节的要求简要披露；
（四）公司的资信情况；
（五）财务会计信息，披露本准则第四十二条要求的财务指标；
（六）募集资金运用。简要披露募集资金的使用计划、投资项目基本情况和项目发展前景分析。
第五十八条 募集说明书摘要的结尾应当说明募集说明书全文及备查文件的查阅方式。
第四章 附 则
第五十九条 本准则由中国证监会负责解释。
第六十条 本准则自发布之日起施行。
