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国务院办公厅 人力资源社会保障部


国务院办公厅转发人力资源社会保障部等部门关于促进以创业带动就业工作指导意见的通知

国办发〔2008〕111号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：
　　人力资源社会保障部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、国土资源部、住房城乡建设部、商务部、人民银行、税务总局、工商总局《关于促进以创业带动就业工作的指导意见》已经国务院同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　　　　　　　　　 　　国务院办公厅
　　　　　　　　　　　　　　　　 　二○○八年九月二十六日



关于促进以创业带动就业工作的指导意见

人力资源社会保障部　发展改革委　教育部
工业和信息化部　财政部　国土资源部　住房城乡建设部
商务部　人民银行　税务总局　工商总局

　　为贯彻落实党的十七大提出的“实施扩大就业的发展战略，促进以创业带动就业”的总体部署，全面实施《中华人民共和国就业促进法》的有关规定，现就促进以创业带动就业工作提出以下指导意见：
　　一、统一思想认识，明确目标任务
　　（一）统一思想认识。创业是劳动者通过自主创办生产服务项目、企业或从事个体经营实现市场就业的重要形式。劳动者通过创业，在实现自身就业的同时，吸纳带动更多劳动者就业，促进了社会就业的增加。当前及今后一个时期，我国就业形势依然严峻，促进以创业带动就业，有利于发挥创业的就业倍增效应，对缓解就业压力具有重要的现实意义。以创业带动就业工作是实施扩大就业发展战略的重要内容，是新时期实施积极就业政策的重要任务。各地区、各有关部门要高度重视，通过政策支持和服务保障，优化创业环境，鼓励和扶持更多劳动者成为创业者。
　　（二）明确指导思想。各地区、各有关部门要深入贯彻落实科学发展观，按照构建社会主义和谐社会的总体要求，解放思想，改革创新，着眼于经济社会发展全局，从创业意识、创业能力和创业环境着手，逐步形成以创业带动就业的工作新格局。坚持政府促进、社会支持、市场导向、自主创业的基本原则，强化创业服务和创业培训，改善创业环境，加快形成政策扶持、创业培训、创业服务“三位一体”的工作机制，不断激发劳动者的创业激情，增强创业意识，鼓励更多的城乡劳动者通过自主创业实现就业。
　　（三）突出工作重点。各地区、各有关部门要紧密结合地方的优势产业、特色经济，确定鼓励创业的产业指导目录，制定扶持政策，鼓励创业者进入国家和地方优先和重点发展的科技型、资源综合利用型、劳动密集型、农副产品加工型、贸易促进型、社区服务型、建筑劳务型和信息服务型等产业或行业。鼓励和支持个体私营等非公有制经济和中小企业发展，扩大创业领域。重点指导和促进高校毕业生、失业人员和返乡农民工创业。积极采取措施促进军队复员转业人员、留学回国人员等创业。力争用3到5年的时间，实现劳动者创业人数和通过创业带动就业人数的大幅增加，基本形成促进以创业带动就业的政策体系，使更多有创业意愿和创业能力的劳动者成功创业。
　　二、完善扶持政策，改善创业环境
　　（四）放宽市场准入。加快清理和消除阻碍创业的各种行业性、地区性、经营性壁垒。法律、法规未禁止的行业和领域向各类创业主体开放，国家有限制条件和标准的行业和领域平等对待各类创业主体。在法律、法规规定许可的范围内，对初创企业，可按照行业特点，合理设置资金、人员等准入条件，并允许注册资金分期到位。按照法律、法规规定的条件、程序和合同约定允许创业者将家庭住所、租借房、临时商业用房等作为创业经营场所。扩大政府采购范围，制定促进小企业发展的政府采购优惠政策。各地区、各有关部门可根据实际情况，适当放宽高校毕业生、失业人员以及返乡农民工创业的市场准入条件。
　　（五）改善行政管理。全面实行收费公示制度和企业交费登记卡制度，禁止任何部门、单位和个人干预创业企业的正常经营，严格制止乱收费、乱摊派、乱罚款、乱检查、乱培训行为。进一步清理和规范涉及创业的行政审批事项，简化立项、审批和办证手续，公布各项行政审批、核准、备案事项和办事指南，推行联合审批、一站式服务、限时办结和承诺服务等，开辟创业“绿色通道”。依法保护创业者的合法私有财产，对严重侵犯创业者或其所创办实体合法权益的违法行为，有关部门要依法查处。对创业者提出的行政复议申请，政府部门要及时受理，公平对待，限时答复。登记失业人员、残疾人、退役士兵，以及毕业2年以内的普通高校毕业生从事个体经营的，要按有关规定，自其在工商部门首次注册登记之日起3年内，免收管理类、登记类和证照类等有关行政事业性收费。
　　（六）强化政策扶持。全面落实有利于劳动者创业的税收优惠、小额担保贷款、资金补贴、场地安排等扶持政策，促进中小企业和个体私营等非公有制经济发展，扶持劳动者创业。从实际出发，建立健全促进以创业带动就业的政策措施，细化操作办法。多渠道筹集安排资金，支持以创业带动就业工作的展开。要针对经营成本上升以及政策和市场环境变化的情况，兼顾行业稳定发展和结构调整升级，积极采取有效措施，扶持、保护创业企业的生存和发展，鼓励创业企业扩大就业规模。对农民工返乡创业的，劳务输出地区要积极探索完善相关扶持政策。
　　（七）拓宽融资渠道。积极推动金融产品和金融服务创新，支持推动以创业带动就业。积极探索抵押担保方式创新，对于符合国家政策规定、有利于促进创业带动就业的项目，鼓励金融机构积极提供融资支持。全面落实小额担保贷款政策，创新管理模式，提高贷款服务的质量和效率，并进一步加大对符合条件的劳动密集型小企业的支持力度。鼓励和支持发展适合农村需求特点的多种所有制金融组织，创新农村贷款担保模式，积极做好对农民工返乡创业的金融服务。建立健全创业投资机制，鼓励利用外资和国内社会资本投资创业企业，有条件的地区可设立各种形式的创业投资引导基金，引导和促进创业投资企业的设立与发展。
　　三、强化创业培训，提高创业能力
　　（八）加大培训力度。建立满足城乡各类劳动者创业的创业培训体系，扩大创业培训范围，逐步将所有有创业愿望和培训需求的劳动者纳入创业培训。加强普通高校和职业学校的创业课程设置和师资配备，开展创业培训和创业实训。落实职业培训补贴政策，对参加创业培训的创业者，按有关政策规定，给予职业培训补贴。对领取失业保险金人员参加创业培训的，其按规定享受的职业培训补贴由失业保险基金开支。
　　（九）提高培训质量。从规范培训标准、提高师资水平、完善培训模式等方面入手，不断提高创业培训的质量。定期组织开展教师培训进修、研讨交流活动，加强师资力量的培养和配备，提高教育水平。采用案例剖析、知识讲座、企业家现身说法等多种方式，增强创业培训的针对性和实用性。根据不同群体的不同需求，开发推广创业培训技术，不断提高创业成功率。
　　（十）建立孵化基地。地方各级人民政府要统筹安排劳动者创业所需的生产经营场地，搞好基础设施及配套建设，优先保障创业场地。可在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，或利用原有经批准的经济技术开发区、工业园区、高新技术园区、大学科技园区、小企业孵化园等建设创业孵化基地，为进入基地的小企业提供有效的培训指导服务和一定期限的政策扶持，增强创业企业的经营管理和市场竞争能力，提高创业稳定率。
　　四、健全服务体系，提供优质服务
　　（十一）健全服务组织。依托公共就业服务体系，健全创业指导服务组织，开发创业指导技术，完善创业服务功能，提高创业服务效率，承担创业带动就业工作的组织、服务和实施责任。充分发挥中小企业服务机构、高校毕业生就业指导机构和各类创业咨询服务机构的作用，共同做好创业带动就业工作。推动创业咨询服务工作的开展，建立由企业家、创业成功人士、专家学者及政府工作人员共同组成的创业服务专家队伍，逐步形成创业服务指导专兼职队伍。
　　（十二）完善服务内容。根据城乡创业者的需求，组织开展项目开发、方案设计、风险评估、开业指导、融资服务、跟踪扶持等“一条龙”创业服务，建立创业信息、政策发布平台，搭建创业者交流互助的有效渠道。建立政府支持并监管、企业与个人开发、市场运作的创业项目评估和推介制度，建立创业项目资源库，形成有效采集和定期发布制度。通过上门服务、集中服务、电话服务等多种形式，为创业者提供个性化、专业化的开业指导和咨询服务。建立创业者信息管理服务系统，设立创业服务热线，接受创业者的咨询和投诉，提供及时有效的后续服务和跟踪指导，注重对创业失败者的指导和服务，帮助他们重树信心，再创新业。
　　（十三）提供用工服务。为创业者、新创办企业及其所吸纳的员工提供公共就业服务。指导创业企业结合生产经营需要，落实职工教育经费，做好职工的岗前培训和在职培训。组织各类培训机构按照用工需求开展定向、订单培训，为创业企业提供合适人才。对参加职业技能培训的符合条件人员，按规定给予相应的职业培训补贴和职业技能鉴定补贴。推进社会保障制度和户籍制度改革，加强社会诚信体系建设和社会治安综合治理，为创业者及其招聘的劳动者提供社会保障、人事管理、教育培训、职称评定等方面的政策便利，吸引人才去新创办企业工作，扩大创业带动就业的规模。
　　五、加强组织领导，推动工作开展
　　（十四）强化政府责任。地方各级人民政府要将促进创业作为一项重要任务，摆上就业工作的重要议事日程，落实扶持政策，改善创业环境，推广经验典型，积极推动创业带动就业工作的全面开展。重点指导推动工作基础较好，条件相对成熟的城市，根据本意见的要求，实施以创业带动就业相关扶持政策，在组织领导、创业培训、创业服务和社会参与等方面积极探索，率先完善创业带动就业的政策体系，建立以创业带动就业的创业型城市。
　　（十五）完善工作机制。各地区要发挥促进就业工作协调机制的作用，建立人力资源社会保障、发展改革、中小企业管理、教育、建设、国土资源、财政、商务、银行、税务、工商等部门共同参与、分工负责、协调配合的工作小组，共同研究制定和实施促进以创业带动就业的政策措施和工作计划。把优化创业环境、完善落实创业政策以及提高创业培训效果、创业服务质量、创业初始成功率、创业稳定率、创业带动就业率等作为衡量促进以创业带动就业的主要工作指标，列入当地就业工作考核的重要内容。充分发挥工商联、工会、共青团、妇联、残联以及其他社会组织的作用，共同做好创业带动就业工作。
　　（十六）营造良好氛围。加强创业教育，提高创业意识，建设创业文化，使更多的劳动者乐于创业、敢于创业；发挥社会各方面支持和推动创业工作的积极作用，营造全民创业的社会氛围；加强舆论引导，弘扬创业精神，树立一批创业典型，特别是面对失败不屈不挠成功实现再创业的典型，营造崇尚创业、竞相创业、褒奖成功、宽容失败的和谐创业环境和良好舆论氛围。对在创业带动就业工作中取得显著成绩的单位和个人要给予表彰。
　　各地区、各有关部门要结合实际，研究制定贯彻本意见的具体办法。

民事审判中的公告送达

冷文强


　　一、法院诉讼公告是一种法定的送达方式
　　法院诉讼公告是人民法院对某些诉讼活动或者特定的人和事，依法向社会公开发布和张贴的告示性司法文书。诉讼公告是送达的方式之一。我国《民事诉讼法》第八十四条规定，受送达人下落不明或者用本节规定的其它方式无法送达的，公告送达，自发出公告之日起，经过六十日即视为送达。公告送达，应当在案卷中记明原因和经过。其它送达方式包括：直接送达、留置送达、邮寄送达和委托送达。随着改革开放和市场经济的深入发展，流动人口日益增多,很多当事人离开原居住地外出打工，无法联系，这使得公告送达被越来越多地使用。
　　此外，《海事特别诉讼法》第二条、第三十二条、第三十九条、第一百条、第一百二十四条、第一百二十六条，《刑诉法》、《行政诉讼法》、《破产法》等都有关于公告送达的规定。
　　二、涉外案件的公告送达
　　涉外案件的送达也称域外送达〈Service abroad〉。域外送达是指一国司法机关依据有关国家的国内立法或国际条约将司法文书和司法外文书送交给居住在国外或法域外的诉讼当事人或其他诉讼参加人的行为。域外送达具有重要意义，其一，送达传票和起诉书副本是行使管辖权并进行审理活动的前提。其二，送达裁判、执行文书是审理案件的终结。其三，有利于防止平行诉讼的产生。平行诉讼是“相同当事人就同一争议基于相同事实以及相同目的，同时在两个或两个以上国家的法院进行诉讼的现象”。平行诉讼的存在容易导致不同国家法院相互矛盾的判决出现，不利于当事人权利的保护与国际民商事关系的稳定。１９６８年布鲁塞尔公约和１９８８年罗迦诺公约对于平行诉讼所规定的解决措施是：首先受理案件的法院享有优先管辖权。这两个公约均规定，如果被告由于未及时收到有关起诉的文件，使他没有充分时间安排辩护，而作出的缺席判决，其他国家得以拒绝承认。
　　对于涉外案件，我国《民事诉讼法》规定了外交送达、委托送达、邮寄送达及公告送达等七种送达方式，公告送达是其中的一种。
　　外交或司法协助途径的送达程序复杂、费时费力。送达前需要将司法文书翻译成外文。然后逐级报送给最高人民法院，最高人民法院审查后再将文书转给外交部，由后者将司法文书递交给受送达国中央机关或者我国驻该国使领馆。对方中央机关接受文书后，再按照其国内法律规定将文书转递给执行送达的法院。文书送达后，送达证明按同样的路径回到我国。这个程序一般费时一至二年，成功率大约只有３０％。
　　邮寄送达是包括我国在内的许多国家都允许的送达方式。海牙送达公约第１０条第１款也规定，该公约不妨碍通过邮寄途径直接向身在国外的人送交司法文书的自由。但是我们在进行邮寄送达时却遇到许多困难和问题：1，难以查清受送达人的地址和邮政编码，送达无法完成。2，我国虽是《海牙送达公约》的缔约国，但在参加该公约时，对邮寄送达提出了保留，明确提出：“反对采用第十条所规定的方式在中华人民共和国境内送达。”根据国际法的对等原则，其他缔约国也可以禁止我国法院以邮寄方式向其国内当事人送达司法文书。即使允许邮寄送达，因我国关于涉外邮寄送达的规定与我国的条约义务相冲突，实际上丧失了法律规范的作用。
　　综上所述，《民事诉讼法》涉外送达规定的不完善，使公告送达成为一种非常必要的补救方式。
　　三、公告送达是区际送达的一种方式
　　区际送达，即涉港澳台的送达。区际送达是指主权国家内部由某一法域的司法机关或者有关当事人或其法定代理人依照全国性法律、区际协议或者互惠原则将法律文书或者司法外文书（Extrajudicial documents）送交另一法域内的有关法律关系主体的行为。区际送达不同于域外送达，域外送达（或称涉外送达）是内国法院根据国际条约、本国法律或按照互惠原则将司法文书或司法外文书送交给居住在国外的诉讼当事人或其他诉讼参与人的法律行为。按照司法权属地原则，域外送达作为国际司法协助的内容之一具有严格的程序规制性。而区际送达则是区际司法协助的内容之一。我国内地法院对涉港澳台案件当事人的送达就是典型的区际送达。[3]2009年以前，对港澳送达的主要依据是《关于内地与香港特别行政区法院相互委托送达民商事法律文书的安排》（1999年3月30日起施行）、《关于内地与澳门特别行政区法院就民商事案件相互委托送达司法文书和调查取证的安排》（2001年9月15日起施行）。
　　2008年以前对涉台案件原则上参照涉外案件进行送达。《台湾民事诉讼法》规定，对下列情形之一者，受诉法院可依当事人申请，准为公示送达；应为送达的处所不明者，于有治外法权人之住（居）所或事务所为送达的而无效者，于外国为送达，不能通过外交途径送达或依外交途径办理而无效者，受送达变更其送达处所而不向受诉法院陈明，致使应为送达处所不明者，受诉法院可依职权，命为公示送达。此条规定与我国《民诉法》第二百四十五条第（七）项规定相吻合。
　　2008年4月23日施行的《最高人民法院关于涉台民事诉讼文书送达的若干规定》（下称《涉台规定》）第三条规定，送达民事诉讼文书，可以采用直接送达、委托送达、邮寄送达、通过传真、电子邮件送达和其他途径等七种，此外还可以公告送达。第八条规定，公告送达的，公告内容应当在内地和受送达人住所地公开发行的报刊上刊登或者权威网站上刊登。自公告之日起满三个月即视为送达。
　　2009年3月16日施行的《关于涉港澳民商事案件司法文书送达问题若干规定》（下称《涉港澳规定》）第三条、第五条规定了直接送达；第四条规定了委托送达；第七条规定了邮寄送达；第八条规定了传真、电子邮件等能够确认收悉的其他适当方式送达；第十一条规定了留置送达；第九条规定可以采用公告方式送达的，公告内容应当在内地和受送达人住所地公开发行的报刊上刊登。第十条规定除公告送达方式外，人民法院可以同时采取多种法定方式向受送达人送达。