盘锦市行政执法错案和行政违法行为责任追究暂行办法
辽宁省盘锦市人民政府
盘锦市人民政府令第17号
第一章 总则
第二章 行政执法错案和行政违法行为追究的范围
第三章 行政执法错案和行政违法行为责任
第四章 追究程序
第五章 罚则
第六章 附则
《盘锦市行政执法错案和行政违法行为责任追究暂行办法》已经2003年10月23日盘锦市第四届人民政府第43次常务会议审议通过，现予发布，自2004年1月1日起施行。
市 长
二○○三年十二月十八日
盘锦市行政执法错案和行政违法行为责任追究暂行办法
Top
第一章 总则
第一条 为加强行政执法监督工作，保证法律、法规、规章的正确实施，规范行政执法行为，及时查处行政执法错案，维护公民、法人和其他组织的合法权益，依据《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国行政监察法》、《国家公务员暂行条例》、《辽宁省行政执法监督规定》的有关规定，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于全市各级人民政府，政府所属工作部门(含法律、法规和规章授权或委托行使行政管理职权的组织)及其工作人员。
第三条 本办法所称行政执法错案和行政违法行为责任追究，是指行政机关及其行政执法人员不履行法定职责或者履行法定职责过程中违反法律、法规和规章的规定，侵犯公民、法人或其他组织的合法权益时，依照本办法追究行政执法责任人的监督措施。
第四条 市、县(区)人民政府是本行政区域行政执法错案和行政违法行为责任追究的主管机关，其所属的政府法制工作部门是本级人民政府违法行政责任追究的工作机构，负责提出违法行政责任追究建议及本行政区域内违法行政责任追究的日常工作。
各级行政执法机关是本单位违法行政责任追究的主管机关，其所属的法制工作机构负责本单位违法行政责任追究的日常工作。监察、审计、人事部门应当按照各自法定职责，会同本级政府法制部门做好违法行政责任追究工作。
第五条 违法行政责任追究，按照下列管理权限进行：
(一)县(区)、乡(镇)人民政府的违法行政责任追究，分别由其上一级人民政府负责；
(二)各级人民政府所属行政机关的违法行政责任追究，由同级人民政府负责；
(三)法律、法规授权组织的违法行政责任追究，由设立该组织的同级人民政府或者主管部门负责；
(四)依法受行政机关委托组织的违法行政责任追究，由委托的行政机关负责；
(五)各级行政机关设立的分支(派出)机构的违法行政责任追究，由设立该机构的行政机关负责。
Top
第二章 行政执法错案和行政违法行为追究的范围
第六条 下列行政案件为行政执法错案：
(一)适用法律、法规、规章错误或违反法定程序，侵犯公民、法人或其他组织合法权益并造成损害的；
(二)经行政复议机关撤销或变更的；
(三)终审法院判决或裁定予以撤销或变更的；
(四)当事人举报、申诉、控告，经有关机关审查后认为行政执法机关确有错误，并责令撤销或变更的；
(五)已经造成行政赔偿的。
发生上述行政执法错案的行政执法机关为被追究责任机关，其责任人员为被追究责任人员。
第七条 下列情形之一，为行政违法行为：
(一)适用法律、法规、规章不当的，未造成损害的；
(二)违反法定程序的；
(三)越权或滥用职权的；
(四)不履行法定职责的；
(五)违反使用行政执法证件规定的；
(六)违法处置罚没财物的；
(七)违法使用收费、罚没票据的；
(八)其他违法的行政行为。
第八条 下列抽象行政行为为行政违法行为：
(一)各级人民政府及各级行政执法部门制定的规范性文件无法定依据或与法律、法规、规章相抵触的；
(二)各级人民政府及各级行政执法部门制定的规范性文件擅自设定行政许可、收费、处罚等内容的。
Top
第三章 行政执法错案和行政违法行为责任
第九条 行政执法人员未经审核批准，作出具体行政行为造成行政执法错案和行政违法行为的，由作出具体行政行为的行政执法人员承担全部责任。
第十条 行政执法机关审核、批准作出的具体行政行为造成行政执法错案和行政违法行为的，由审核、批准人承担全部责任。
由于办案人员故意隐瞒案情或提出的案情失实，审核人、批准人依据失实情况进行审核、批准，造成行政执法错案或行政违法行为的，由办案人员承担主要责任，审核人、批准人承担次要责任。
第十一条 审核人、批准人指使或授意办案人员隐匿证据、更改案件事实或违法行为的，由审核人、批准人承担主要责任，办案人员承担次要责任。
第十二条 行政执法部门集体讨论决定作出的具体行政行为造成行政执法错案或行政违法行为的，由该机关的主要领导承担主要责任，其他领导和直接办案人员承担次要责任，坚持正确意见而未被采纳的人员不承担责任。
第十三条 各级人民政府及行政执法机关作出的抽象行政行为违法的，由审核人、批准人承担主要责任。
Top
第四章 追究程序
第十四条 行政执法错案和行政违法行为在2年内未被发现的，不再追究行政责任。法律另有规定的除外。
前款规定的期限，行政执法错案从结案当天开始计算；行政违法行为从发生之日计算；行政违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。
第十五条 有下列情形之一者应立案追究查处：
(一)日常工作检查中发现的行政执法错案和行政违法行为；
(二)行政处罚决定已生效，但经审查发现有错误的；
(三)行政复议决定予以撤销或变更的行政执法错案和行政违法行为；
(四)终审法院判决撤销变更的行政执法错案和行政违法行为；
(五)行政执法错案和行政违法行为已造成行政赔偿的；
(六)上级机关要求审查的行政执法错案和行政违法行为；
(七)公民、法人和其他组织投诉、申诉、举报，经查证属实的行政执法错案和行政违法行为；
(八)其他依照本办法应当被追究的行政执法错案和行政违法行为。
第十六条 行政执法错案和行政违法行为责任追究，按下列程序进行：
(一)立案；
(二)调查取证；
(三)作出责任追究决定；
(四)下达并监督执行责任追究决定；
(五)被追究责任机关反馈处理结果；
(六)结案报告。
第十七条 行政执法错案和行政违法行为责任追究督查，按下列程序进行：
(一)调查取证；
(二)立案；
(三)集体讨论；
(四)提交追究建议
(五)制作督查决定书；
(六)结案报告。
第十八条负责追究行政执法错案和行政违法行为责任的机关，对于应当追究责任的行政执法错案和行政违法行为，应当在30个工作日内作出追究决定。遇特殊情况，经同级人民政府批准，可延长15个工作日。
Top
第五章 罚则
第十九条 负责追究行政执法错案和行政违法行为责任的机关，按照职权对追究责任机关和责任人作出如下处理：
(一)情节较轻，尚未造成不良后果的，责令被追究责任机关纠正，并给予被追究责任人员通报批评。
(二)情节较重，造成不良后果的，责令被追究责任机关纠正，给予被追究责任人员警告或记过处分，并由同级人民政府通报。市政府法制办可对责任人暂扣行政执法证件，被暂扣证件期间，责任人不得行使行政执法权。
(三)情节严重，造成严重后果的，责令被追究责任机关纠正，给予被追究人员记大过、降级或撤职行政处分并注销行政执法证件，调离行政执法岗位，市政府对责任单位和责任人予以通报。
(四)情节特别严重，造成特别严重后果的，责令被追究责任机关纠正，给予被追究责任人开除处分。
(五)对行政执法错案和行政违法行为有违法所得或扣押当事人财物的，责令其退还当事人或由有关部门予以收缴。
第二十条 被追究责任人在受行政处分期间，其职务、级别和工资待遇，按有关规定执行。
第二十一条 被追究责任机关应当在规定期限内执行行政执法错案和行政违法行为责任追究决定；对拒不执行的，作出责任追究决定的机关有权责令其执行并视情节给予通报批评或依法追究该行政执法机关负责人的行政责任。
第二十二条 被追究责任机关或责任人员对追究不服的，可按有关规定向责任追究机关或其上级主管机关申诉。
被追究责任的行政执法人员对行政处分不服的，可按照有关规定向人事、监察机关申诉。申诉期间不影响原决定的执行。
Top
第六章 附则
第二十三条 由于渎职等行政违法行为触犯刑律的，移交司法机关查处。
第二十四条 本办法由市政府法制办公室负责解释。
第二十五条 本办法自2004年1月1日起施行。
《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”对我国合同法的借鉴意义
殷武
（西北政法学院 陕西西安 710063）
【摘要】 《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”是为了解决国际商事交易中，因经济环境异常变动所造成合同履行结果对一方显失公平而设计的旨在平衡、协调双方当事人之间利益关系的一项重要法律制度，是公平原则和诚实信用原则在合同关系中的具体运用。该制度在大陆法系被称为“情事（势）变更原则”或“情势变迁原则”，而我国立法上尚处于空白，因此，它对我国合同法着重要的借鉴意义。
【关键词】 艰难情形规则 情事（势）变更原则 公平原则 诚实信用原则
“艰难情形规则”是《国际商事合同通则》（UNIDROIT Principles for International Commercial Contracts,1994.以下简称《通则》）中的一项重要原则，是国际商事交易中，解决因经济环境异常变动所造成的合同履行困难之一项重要法律制度。它是公平原则和诚实信用原则在合同关系中的具体运用，其目的在于：排除因情势变更导致的显失公平结果，平衡、协调双方当事人之间的利益关系，维护社会公平和经济流转秩序。“艰难情形规则”在英美法系被称之为“合同受挫”或“合同落空”（Frustration of Contract）1，在大陆法系国家通常被称为“情事（势）变更原则”2或“情势变迁原则”，如《法国民法典》第1148条之规定及《德国民法典》第157条、第242条之规定；我国《民法通则》及《合同法》中对此没有相应的规定。因此，它对我国合同法有着重要的借鉴意义。
一、“艰难情形”的定义及其法律特征
合同一旦成立、生效，在双方当事人之间便产生了法律效力，合同双方当事人必须尽可能地履行合同，并且不管履行当事人可能承受的负担如何，即使一方当事人遭受严重的损失而没有得到预期利益，合同都必须得到尊重履行，这是合同约束力的一般原则，也称之为合同严守原则。但是，随着二次世界大战引起的物价飞涨的客观现状，使得在合同履行中坚守这一原则变得越来越困难，严守这一原则有时会造成明显的对一方极大的不公平；对此，英美法系国家首先开始创设了合同约束力的一般原则之例外的规则——艰难情形规则。根据《通则》第6-2-2条的规定3，艰难情形（hardship）是指“由于一方当事人履行成本增加，或由于一方当事人所获履约价值减少，而发生了根本改变合同双方均衡的事件。”其法律特征如下：（1）它是合同约束力的一般原则之例外。合同约束力的一般原则是合同必须尽可能的履行，艰难情形是特定情势发生后合同可以变更或终止履行而不必严守原合同的权利义务内容的规定。（2）它是一种客观的非当事人合理能预见的意外事件。它包括以下三方面的涵义：（a）艰难情形是一种客观事件；（b）艰难情形不是当事人在签订合同时所能合理能预见的；（c）艰难情形是意外事件，非当事人所造成的。（3）它是发生了根本性改变合同双方均衡的事件。均衡即公平、合理。合同的“根本性改变”，指合同生效后至履行终止前，该合同赖以生效的环境或基础情事发生异常变动，造成合同基础动摇或丧失。（4）艰难情形的立法价值充分体现交易中的诚信原则与公平原则，它免除处于不利地位的当事人承担情势的风险。
二、艰难情形的构成要件
从《通则》第6-2-2条的规定分析，艰难情形的构成要件主要有：（1）客观上，发生了根本性改变合同双方均衡的事件，这是适用艰难情形的前提条件。“事件”必须是指客观发生的，而非意想的。“根本性改变”是指合同生效后至履行终止前，该合同赖以生效的环境或基础情事发生异常变动，造成合同基础动摇或丧失；并且该事件的出现必然导致合同履行结果对一方当事人极大不公平。（2）时间上，该事件发生或当事人知道该事件的发生，是在双方订立合同之后且在合同履行之中。即艰难情况须发生在合同履行期间，当事人才能主张适用艰难情形规则。（3）主观上，须有处于不利地位的当事人不能合理的预见该事件，即该事件具有不可预见性。（4）范围上，该事件的发生不能为处于不利地位之当事人所能控制。即事件发生是在处于不利地位的当事人所不能控制的范围内，否则不会必然导致根本性改变合同双方当事人地位的平等。（5）结果上，该事件的风险不由处于不利地位的当事人承担。这是适用艰难情况的实质性条件，是该规则的归宿，体现合同的公平与正义。
三、适用艰难情形的程序
当艰难情况出现后，处于不利地位的当事人如不立即采取措施，必然会出现对其极大不利的履行结果，而这样的结果从立法者及社会正义、法律所追求的价值角度来讲，都是极大的不公平。艰难情形规则是对处于不利地位的当事人的一种救济，但该当事人不能自行贯彻该规则，必须依据一定的法定程序来运用该规则。《通则》第6-2-3条规定的程序是：若出现艰难情况，处于不利地位的当事人（1）应立即向对方提出重新谈判的要求，并且针对其要求同时说明理由。在这里，“说明理由”是其法定的义务，如不说明理由，另一方当事人则视同其没有提出请求。（2）如果重新谈判未能达成协议，或一方当事人不同意重新谈判，那么，其中任何一方当事人均可向法院或仲裁机构提出诉求，或要求变更，或要求终止合同的履行。（3）法院或仲裁机构接到诉求之后，运用其自由裁量权，依据公平原则可做出判（裁）决终止合同，或以恢复合同均衡作为目的，修改合同4。通过这个程序，可以使处于不利地位的一方当事人，在出现艰难情况时要求的救济得以实现。
四、艰难情形的效力
艰难情形的效力，是指适用该规则时出现的法律后果。《通则》第6-2-3条对艰难情形的效力有着明确的规定——其具有二次效力。第一次效力：是维持原合同关系，只变更某些内容，以排除艰难情况导致的不公平结果。第二次效力：指当第一次效力尚不足以排除不公平后果时，而采取消灭原合同关系的方法以恢复公平。具体说，艰难情形的二次效力主要体现在以下两个方面：
（一）重新谈判，变更合同。即指变更合同内容，消除显失公平的结果，使合同在公平基础上得到履行。而适用艰难情形规则变更合同的方式主要有以下几种5：
（1）、增减履行标的之数量。实践中增减履行标的数量可同时进行，使双方当事人的履行都发生变更，从而平衡双方的利益。如在商品房买卖或货物销售合同中，如遇严重通货膨胀时，卖方可以要求买方增加应支付的金钱数额并减少自己应交付的标的物的数量，使双方履行标的均发生变动，以分担交易风险。
（2）、变更履行期限，分期或延期履行。从鼓励交易的目的出发，如果采取分期或延期履行能够消除情势变更所导致的显失公平结果的，即应采取此种方式平衡当事人之间的利益。
（3）、变更标的物。因情势变更致使当事人一方不能交付原合同标的物，其如果是特定的种类物，可以允许该当事人以同一种类物替代履行。
（4）、拒绝先为履行。这是指在双务合同中，依合同约定一方当事人得先为履行，在履行期到来时，相对方因情势变更导致财产状况恶化，或信用发生危机等情况，难以做出对待给付，则一方当事人在他方不能提供依合同而做出对待履行的担保时，可拒绝先为履行。
（二）解除合同。即解除(或终止)原合同关系，并免除当事人的法律责任。实践中，如果采取变更合同内容的方式仍不足以消除艰难情况给一方当事人带来的显失公平结果，则该当事人可依法请求法律救济，解除合同关系。这里需要指出的是，适用艰难情形规则解除合同，在一般情况下没有溯及力。
五、《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”对我国合同法的借鉴意义
大陆法系国家通常将《国际商事合同通则》的“艰难情形”称为“情事（势）变更”或“情势变迁”，因此在制度设计上“情事（势）变更原则”或“情势变迁原则”与《国际商事合同通则》的“艰难情形规则”，虽表述不同，却有异曲同工之妙，“艰难情形规则”是衡平法和诚实信用原则在合同关系中的具体运用，旨在排除因情势出现导致的显失公平结果，体现公平和正义，而“情势变更原则的问题乃是合同的实质公平问题6，情势变更原则无非是公平原则的体现7罢了。如此好的制度在我国《民法通则》及《合同法》中却没有相应的规定。在20世纪90年代我国着手起草新的统一合同法时，曾对情事变更原则十分关注。从1995年学者提出的《合同法草案建议稿》，到全国人大法制工作委员会向九届全国人大常委会提交的《合同法（草案）》审议稿第77条，都规定了情事变更原则，即“由于客观情势发生异常变动，致使履行合同将对一方当事人没有意义或者造成重大损害，而这种变化是当事人在订立合同时不能预见并不能克服的，该当事人可以要求对方就合同的内容重新协商；协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。商业风险不适用前款规定。”但是，这一原则在立法审议中未被通过，究其原因，立法机关的解释是：“关于情事变更制度，这是一个很复杂的问题。在合同法起草过程中，就有不同意见，这次大会审议，就有不少代表提出，根据现有的经验，对情势变更难以做出科学的界定，而且和商业风险的界限也难以划清，执行时也难以操作…法律委员会建议对此不做规定。”8但从我国经济发展及商事交易活动实际运行看，迫切地需要确立情事变更原则制度。
1、我国《合同法》应确立情势变更原则的必要性。
（1）我国是国际统一私法协会成员国，派员参与了《通则》的起草，并已批准加入《通则》。依据《民法通则》第142条的规定，我国应自觉遵守《通则》。同时，我国已经加入WTO，应履行我们的承诺。（2）在涉外合同关系中，虽然《合同法》没有规定情势变更原则，但实际上必须遵守该原则，而因合同法没有作明确规定，作为普通的非法学研究的一般商事交易者很难知晓该原则，这样在国际贸易中，极可能对我国企业、个人的利益造成重大损失。（3）在国内的商事交易中，为了充分贯彻合同自由、公平原则，客观上也需要情势变更原则。因此，应尽快在我国《合同法》中确立情势变更原则，以弥补我国法律上的空白。
2、拟建立的情势变更原则制度应包括的内容
建议拟建立的情势变更原则制度应参照《国际商事合同通则》关于艰难情形规则的规定精神，并结合我国经济发展的实际情况及立法惯例，具体可包括以下方面内容：
（1）情势变更原则的理论基础。诚信原则及公平原则是情事变更原则的理论基础，情事变更原则是诚信原则及公平原则的具体体现。
（2）情势变更原则的定义。目前学者有不同的叙述。通说认为：“情势变更原则”，是指合同订立后，发生当事人不能预见并不能克服的客观情况，致使合同的基础丧失或动摇，若继续履行合同将对一方当事人没有意义或造成重大损害而显示公平的，该当事人可以与对方就合同的内容重新协商，协商不成的，可以请求人民法院或者仲裁机构变更或解除合同的法律原则。
（3）情势变更原则的构成要件。a、须有情事变更事实；b、情事变更必须发生于法律行为成立后，法律效果消灭前；c、情事变更须非当事人为法律行为时所能预料；d、情事之变更必须因不可归责于当事人之事由而发生；e、情事的变更导致履行合同将会显失公平。
（4）情势变更原则的适用范围。基于我国目前的市场经济尚处于初级阶段，不宜对“情势变更”做太宽泛的界定，以免难以操作，建议将“情势变更”界定为在合同订立后，排除正常的商业风险而出现的不可抗力。
（5）情势变更原则的适用程序。应包括（a）赋予不利一方地位的当事人提出重新谈判的权利，要求其同时说明理由。（b）在无法重新谈判或无法达成协议时，当事人均享有向法院或仲裁机构提出变更或要求终止合同的权利。
（6）情势变更原则的法律效力。如同《通则》中“艰难情形规则”的效力一样，它应具有二次效力。第一次效力：重新谈判，维持原合同关系，只变更某些内容，以排除艰难情况导致的不公平结果；第二次效力：解除合同，即当第一次的效力尚不足以排除不公平的结果时，则采取消灭原合同关系的方法以恢复公平，免除当事人的法律责任。
参考资料：
1、国际统一私法协会《国际商事合同通则》，对外贸易经济合作部条约法律司编译，法律出版社1996年8月第1版，第124页。
2、王利明、崔建远著：《合同法新论·总则》，中国政法大学出版社，2000年版，第341页。
3、国际统一私法协会《国际商事合同通则》，对外贸易经济合作部条约法律司编译，法律出版社1996年8月第1版，第124页。
4、国际统一私法协会《国际商事合同通则》，对外贸易经济合作部条约法律司编译，法律出版社1996年8月第1版，第126页。
5、林诚二，《情事变更原则之再探讨》，载法律论文库，法律图书馆。
6、韩世远，《情势变更原则研究》，中外法学，2000年第4期，第440页。
